राजनीति र प्रशासनको सम्बन्ध लामो समयदेखि बहसको विषय भइरहेको छ । राज्यको आविष्कारदेखि नै कुनै न कुनै राज्यका आधारभूत सेवा वितरण गर्ने संयन्त्र निर्माण गरिएको थियो भन्ने बुझ्न सकिन्छ । तर, यो संयन्त्र राजनीतिको एक अंग हो वा यो राजनीतिको सहयोगी हो वा राज्यको छुट्टै संस्था हो भन्नेमा समाज र राजनीतिक विकासक्रम सँगै फरक रूपमा व्याख्या हुन थालेको देखिन्छ ।
सामान्यतः के मानिएको छ भने प्रशासन राजनीतिको सहउत्पादन हो र त्यसैले यसलाई राजनीतिवाट छुट्टै संस्थाको रूपमा बुझ्न सकिँदैन । राजनीतिशास्त्र प्रशासनको जैविक अभिभावक (बाइलजिकल प्यारेन्ट) भएकोले जननी अनुशासन (मदर डिसिप्लेन) मा रहनु पर्छ भन्ने भनाइ लामो समयसम्म निर्विवाद कायम रह्यो । राजनीतिशास्त्रीहरूले राजनीतिशास्त्रका तीन भाग उल्लेख गरेका छन्, राज्यको इच्छाको अभिव्यक्ति, अभिव्यक्त इच्छाको विषयसूची र राज्यका इच्छाको कार्यान्वयन । त्यसैले कानुनको लागि संगठित समाजलाई राज्य र कानुनको व्यवस्थित कार्यान्वयनलाई प्रशासन भन्न थालियो ।
त्यस्तै राजनीति भनेको समाजले आफँैले शासित हुन छनौट गरेको प्रक्रिया हो भने राज्यको काम–कारवाहीमा राजनीतिक शक्तिको अभ्यासलाई ‘शासन’ भनिन्छ । त्यसैले राज्य, राजनीति र प्रशासन अन्तरघुलित विषयहरू हुन र यिनीहरूलाई बिल्कुल फरक गरेर हेर्नु, दुरुह काम हुन्छ । तर, राज्यको प्रारम्भिक चरणमा राज्य, सरकार र प्रशासनलाई एकाकार गर्न जति सहज थियो समाजको विकासक्रमसँगै राज्य र सरकारका कार्यमा आएको बढोत्तरी र थपिएको जटिलताले व्यवसायिक, विशेषज्ञहरू रहेको वितरण संयन्त्रको माग हुन थाल्यो ।
बीसौं शताब्दीको पूर्वार्धदेखि नै ‘सार्वजनिक प्रशासन’ लाई ज्ञानको नयाँ शाखाको रूपमा स्वीकारेर राजनीति शास्त्रको उपनिवेशवाट मुक्त गर्ने प्रयास भएको छ । तर, फेरि अभिभावकको रूपमा राजनीतिशास्त्र र धर्म पिता (फोस्टर प्यारेन्ट) व्यवस्थापनशास्त्रलाई मान्ने विचारदेखि राजनीति र प्रशासनको एकताको विषयले महत्व पाइरहेछ । सार्वजनिक नीति निर्माणको राजनीतिक प्रक्रियामा सहयोगी हुने र सरकारको राजनीतिक इच्छाको वितरण संयन्त्रको रूपमा रहेको प्रशासनलाई राजनीतिबाट तटस्थ बनाउन कसरी सम्भव छ भन्ने तर्कले स्थान पाउँदैछ । प्रशासनविद् एपलबीले भनेका छन्, ‘सार्वजनिक प्रशासन आफैँमा राजनीतिक प्रक्रिया हो जसबाट जनताले शासनमा नियन्त्रण गर्दछन् ।’ समयक्रमसँगै ‘राजनीति र प्रशासनको विभाजन (पलिटिक्स एडमिनिस्ट्रेसन डाइकोटोमी)’ देखि ‘प्रशासन र राजनीतिको एकता’ सम्मको बदलिँदो सम्बन्ध निकै रोचक छ ।
तीन शताब्दी अघिसम्म राजनीति र प्रशासनको सम्बन्धको चर्चा गर्न आवश्यक नै थिएन । पहिलो त, सार्वजनिक प्रशासनको कार्यमा जटिलता थिएन । दोश्रो प्राचीन र मध्यकालसम्म व्यवसायिक प्रशासनिक संयन्त्रको आवश्यकता महसुस नै गरिएको थिएन । लामो समयसम्म अवैतनिक व्यक्तिहरूवाट प्रशासन संचालन हुन्थ्यो । बेलायतमा अठारौं शताब्दीसम्म पनि यस्तै व्यवस्था थियो । प्राचीन एथेन्समा चुनाव वा चिट्ठाद्वारा कर्मचारी नियुक्त गरिन्थ्यो । गणतन्त्र रोममा कुलीन वर्गलाई प्रशासनिक नेतृत्वमा राखिन्थ्यो भने निम्नस्तरको काम तल्लो वर्गकाबाट नियुक्त गरिन्थ्यो ।
कर्मचारीतन्त्र : शासकका सेवक
उतिबेलाका सर्वसत्तावादी राजतन्त्रले आफ्ना बिलासिताका लागि र आफ्नो स्वार्थको रक्षा गर्न मध्यकालीन युरोपमा ‘रोयल हाउसहोल्ड वा कोर्ट सर्भेन्ट’ को नाममा सेवकहरू भर्ना गर्ने गरेको देखिन्छ । आफ्ना महत्वाकांक्षा पूरा गर्न राजाहरूले ठूलै संख्यामा कर्मचारीहरू भर्ना गरेका उदाहरण पनि छन् । प्राचीन मिश्रको पिरामिड बनाउन ‘फारों’ राजाहरूले ‘आर्मी अफ स्लेभ्स’ भनिने कर्मचारी भर्ना गरेको पाइन्छ ।
त्यस्तै, प्राचीन बेबिलोन (इराकको सुमेर) मा नहरको व्यवस्थापन गर्न ठूलै आकारको कर्मचारीतन्त्र खडा गरियो । तर, यी सबै कर्मचारीहरू राजाका सेवकको हैसियतमा उनको हित रक्षा गर्ने जमात मात्र थिए । शासकको इच्छा तामेल गर्नु उनीहरूको परम कर्तव्य हुन्थ्यो । युरोपबाहेकका अन्य देशहरूमा पनि करिब यस्तै व्यवस्था प्रचलनमा रहेको पाइन्छ । भारतका निजामहरूले भर्ना गरेका निजामती कर्मचारीहरू उनका सेवक थिए । मुगल सम्राटहरूका दरबारका सेवकहरू हुन् वा सत्रौं शताब्दीमा जापानी सम्राटबाट शक्ति हत्याएपछि तोकुगावा सोगुनेट परिवारले यस्तै आफ्ना सेवकहरूवाट प्रशासन चलाएको थियो । पछि युरोपका शासकहरूले आफ्नो आम्दानी बढाउन कार्यालयहरू बेच्ने वा ठेक्कामा दिन थाले ।
फ्रान्समा फ्रेन्च क्रान्ति हुनु अघिसम्म ‘नोबल’ हरूलाई कार्यालय बिक्री गरिन्थ्यो । उनीहरूले जनतासँग छुट्टै कर पनि उठाउँथे, जसलाई ‘क्विट मनी’ भनिन्थ्यो । ‘ह्वाई नेसन्स फेल’ मा लेखकहरू डारों एस्मोगलु र जेम्स रबिन्सनले बेलायत र अन्य देशहरूको अवस्था वर्णन गर्दै लेखेका छन्, ‘जब बेलायत आधुनिक र कुशल कर–प्रशासन बनाउँदै थियो, स्पेनिस राज्य विपरित मार्गमा जाँदै थियो, राजतन्त्रले व्यापारमा एकाधिकार कायम गर्ने र कार्यालयहरू बेच्ने काम गर्दै थियो ।’ बेलायतमा भने औद्योगिक क्रान्तिपछि राजाको शक्ति कमजोर हुनु र साना उद्योगीहरूको प्रभाव बढेकोले आधुनिक प्रशासनिक संयन्त्र निर्माण गर्ने दिशामा लाग्न सम्भव भएको मानिन्छ ।
नेपालमा पनि जापानको सोगुनेट र भारतको मुगल साम्राज्यबाट सिकेर त्यस्तै प्रशासनको नक्कल गर्न खोजेको देखिन्छ । शाहकालीन ‘थरघर’ देखि राणाकालको प्रशासन शासकहरूको हित हेर्ने सेवकहरूको समूह थियो । राणाकालसम्म पनि राजस्व समबन्धी कार्यालयहरू ठेक्कामा दिइन्थ्यो । भन्सारको काम गर्ने ‘बजार अड्डा’ ठेक्कामा दिइन्थ्यो र जसले ठेक्का प्राप्त गर्छ उसले सरकारी दर्जा र दर्ज्यानी चिन्ह प्रयोग गर्न पाउँथे । अन्तःशुल्क, भूमिकर पनि ठेक्कामा उठाउने गरिन्थ्यो । मुखिया, पटवारीहरूले जग्गाको मालपोत संकलन गरेर सरकारमा बुझाउँथे र यसबापत निश्चित कमिशन पाउने गर्दथे । राणा शासनको अन्त भएपछि आधुनिक प्रशासनको जग बसाल्ने प्रयास भए पनि मदभट्टी ठेक्का जस्ता व्यवस्था पञ्चायतकालको उत्तरार्धसम्म नै कायम रहेको थियो । यस्ता व्यवस्थाहरूमा राजनीति र प्रशासनलाई छुट्याएर अन्तर सम्बन्धको चर्चा गर्न आवश्यक नै थिएन । राजाको काम, राजाको सिन्दूर जस्ता त्यस वेलाको भनाईले शासकको सेवकको भन्दा माथिको हैसियत कर्मचारीहरूको थिएन ।
समाजको विकासक्रमसँगै प्रशासन र राजनीतिको अन्तरसम्बन्ध पनि परिवर्तन हुन थाल्यो । त्यो बेग्लै कुरा हो कि पश्चिमी यूरोप, अमेरिका र अष्ट्रेलिया जस्ता देशहरूमा समाजको विकास अलि चाँडो भयो भने अन्य मुलुकहरू जो तानाशाहहरूबाट शासित थिए र बन्द समाज थियो त्यहाँ समाजको विकास अत्यन्त ढिलो भयो । यसलाई फ्रेड डब्लु. रिग्सले ‘प्रशासनको पर्यावरण (इकोलजी अफ एड्मिनिस्ट्रेशन)’ को राम्रो व्याख्याद्वारा विश्लेषण गरेका छन् ।
उनले समाजको विकासलाई तीन चरणमा विभाजन गर्दै ती प्रत्यक चरणमा प्रशासन वा कर्मचारीतन्त्रको भूमिका र कार्यहरूको साथै नागरिकसँगको सम्बन्धको चर्चा गरेका छन् । समाजको विकास तीन चरणमा हुने गर्छ– ‘फ्युज्ड, डिफ्र्याक्टेड र प्रिस्म्याटिक ।’ परम्परागत समाज ‘फ्युज्ड’ अर्थात् बन्द समाज हो । यसमा प्रशासन, शासकको सेवक हुन्छ, उसको इच्छामा नियुक्त हुन्छ । सांस्कृतिक, धार्मिक र राजनीतिक कार्यमा सम्लग्न हुने गर्दछ । यसको विपरित विकसित समाजमा ‘डिफ्र्याक्टेड मोडेल’ को कर्मचारीतन्त्र हुन्छ जसमा उसको भूमिका संकुचित हुन्छ । यस मोडेलमा प्रशासनले राजनीतिको अधिकार क्षेत्रमा अतिक्रमण गर्न खोज्दैन ।
योग्यतामा आधारित कर्मचारीतन्त्र हुन्छ र यस संस्थाले तटस्थ विज्ञता प्रदर्शन गरेर राजनीतिकक नेत त्वलाई सघाउने गर्दछ । यी दुईको बीच अल्पविकसित देशहरूमा ‘प्रिस्म्याटिक सोसाइटी’ रहेको हुन्छ जसमा कर्मचारीतन्त्रले राजनीतिक भूमिका निर्वाह मात्र गर्दैन, राजनीति माथि नै हाबी हुन खोज्छ । कर्मचारीतन्त्रमाथि नियन्त्रण कमजोर हुनाले ‘कर्मचारीतन्त्रको साम्राज्य’ को जोखिम बढी हुन्छ ।
परम्परागत समाजमा ‘च्याम्बर’, विकसित समाजमा ‘अफिस’ को रूपमा सार्वजनिक कार्यालयहरू रहन्छन भने अविकसित ‘प्रिस्म्याटिक सोसाइटी’मा ‘साला’ मोडेलको सार्वजनिक निकायहरू रहन्छन्, जहाँ गुपचुप सबकामहरू हुने गर्छन् । ‘प्रिस्म्याटिक सोसाइटी’ मा राजनीतिक र प्रशासनिक विकास असन्तुलित हुने गर्छ र राजनीतिमाथि प्रशासन प्रतिस्पर्धामा अगाडि हुन्छ । यसले गर्दा प्रशासन राजनीतिक प्रक्रियामा हावी हुन थाल्दछ ।
सेवा वितरणमा असमानता, नातावाद, संस्थागत भ्रष्टाचार, कर्मचारी भर्नामा लुट–प्रणाली सामान्य विशेषताकै रूपमा रहन्छ । कर्मचारीतन्त्रले आफ्नो ज्ञान र अनुभवको आधारमा नयाँ शक्ति–केन्द्रको रूपमा आफूलाई स्थापित गर्न सफल हुन्छ । सारांशमा पुरातन बन्द समाजमा प्रशासन अस्तित्वहीन, अनुहार र आवाजविहीन सेवकहरूको समूह थियो, विकसित समाजमा निष्पक्ष र तटस्थ प्रशासन सामान्यतः देखिन्छ भने अविकसित समाजको ‘साला मोडेल’ मा ‘कर्मचारीतन्त्रीय ठालू’ हरूको वास्तविक शासन हुन्छ । यसमा प्रशासनले नीति नियम तर्जुमादेखि सामाजिक मागको पन्जीकरणसम्मका बहुजिम्मेवारी वहन गरिरहेको हुन्छ ।
प्रशासन र कर्मचारीतन्त्रलाई राजनीतिशास्त्रको दासताबाट मुक्त गर्दै यसलाई ज्ञानको छुट्टै शाखाको रूपमा विकसित गर्ने क्रम बीसौं शताब्दीको उत्तरार्धदेखि शुरु भएको हो । एल.डि. ह्वाइट्ले सन १९२६ मा ‘स्टडी अफ पब्लिक एडमिनिस्ट्रेशन’ नामको किताब प्रकाशनपछि राजनीति र प्रशासनको कार्यक्षेत्र बिभाजन हुनुपर्दछ भन्ने स्वीकारिन थालियो । यसपछि वीड्रो विल्सनले ‘प्रशासनको क्षेत्र भनेको व्यवसायको क्षेत्र हो । यसलाई राजनीतिको कोलाहलवाट मुक्त राख्नुपर्दछ भन्ने’ मान्यता अगाडि ल्याए । प्रशासनिक सवाल राजनीतिक सवाल होइन । राजनीतिले नै लक्ष्यहरू तय गर्ने भए पनि कार्यालयलाई राजनीतिक स्वार्थका लागि हेराफेरी हुनवाट बचाउनु पर्छ भन्ने उनको भनाई छ ।
सरकारका कार्यहरूको व्यापक योजना प्रशासनिक काम होइन, यी योजनाहरूको विस्तारित कार्यान्वयन भने प्रशासनको क्षेत्र हो भन्ने विल्सनको तर्क थियो । कार्यकारी प्रमुख समेत भएकाले उनलाई प्रशासन र राजनीतिको क्षेत्र विभाजन गर्न सहज थियो । ह्वाइट्र विल्सनका यिनै विचारले ‘द्विभाजनको सिध्दान्त(डाइकोटोमी थ्योरी)’ को विकास भएको मानिन्छ ।
यस क्षेत्र विभाजनले राजनीतिले मूल्य, नीति निर्माण, जवाफदेहितासँग सम्बन्ध राख्छ भने प्रशासनले तथ्य, साधन, कार्यान्वयन, जिम्मेवारी, कार्यतरिका, कानुन र संरचनासँग सम्बन्ध राख्छ भन्ने मान्यता राख्छ । राजनीतिक नेतृत्वले नीति परिभाषा, लक्ष्य निर्धारण, नतिजाको मूल्याङ्कन गर्छ । कर्मचारीहरूले आफ्ना मातहत एकाईहरूको व्यवस्थापन स्वायत्तता र राजनीतिबाट तोकिएको लक्ष्यको कार्यान्वयनको जिम्मेवारी लिनुपर्छ ।
यसरी राजनीतिक नेतृत्व ‘प्रिन्सिपल’ र कर्मचारीहरू ‘एजेन्ट’ को रूपमा सम्बन्ध सूत्रमा काम गर्ने परम्परा कायम हुन थाल्यो । तर, कार्यक्षेत्रको यो विभाजन (डाइकोटोमी) को सिद्धान्त लामो समय चल्न सकेन । सन् १९३० को दशकको अन्ततिर नै यसमाथि प्रश्न उठाउन थालियो । त्यसपछिको अवधिमा व्यापक राजनीतिक प्रणाली र कर्मचारीहरूबीचको सम्बन्धमा ठूलो परिवर्तन आइरहेको छ । यो सम्बन्धको दायरा भने कुनै पनि देशको परम्परा, राजनीतिक प्रणाली र प्रशासनिक परिपक्वतामा निर्भर हुने गर्छ ।
बेलायतमा बीसौं शताब्दीको अन्ततिर ‘सार्वजनिक सेवा सौदाबाजीको सिद्धान्त (पब्लिक सर्भिस् बार्गेन थ्योरी)’ को अवधारणाले मान्यता पाएको थियो । उक्त अवधारणा अनुसार राजनीतिक नेतृत्वले ‘हायर एण्ड फायर’ को अधिकार त्याग्नुपर्ने र बदलामा कर्मचारीहरूले राजनीति गर्न नपाइने कुरा स्वीकारियो । ह्वाइट् मोडेलको यही कर्मचारीतन्त्र ‘आँग्लो स्याक्सन’का देशहरू र नेपालमा पनि भारतबाट नक्कल गरियो । यसले प्रशासन निष्पक्ष हुनुपर्ने र राजनीतिक नेतृत्वप्रति जवाफदेही पनि हुनुपर्ने जटिल सम्बन्ध कायम गर्न खोजियो ।
प्रशासन र राजनीतिको सम्बन्ध निर्धारण गर्न दुईथरि विचारधारा प्रचलनमा आयो । पहिलो हो, ‘तटस्थ विज्ञ विचारधारा (न्यूट्रल कम्पिटेन्सी स्कूल अफ थट)’ र अर्को हो ‘कार्यकारी नेतृत्व विचारधारा (एक्जिक्युटिभ लिडरसिप स्कूल अफ थट)’ । पहिलोले नीति उत्पादन गर्ने काम राजनीतक नेतृत्वको वैधानिक भूमिका भित्रपर्छ भने नीति निर्माण भएपछि निष्पक्षरूपमा त्यसको कार्यान्वयन गर्ने काम प्रशासनको हो भन्ने मान्यता दोश्रोले राख्छ ।
कार्यकारी नेतृत्वको विचारधाराले जनताको विश्वास पाएका जनप्रतिनिधिहरूलाई आफ्नो अनुकुलको वितरण संयन्त्र चाहिन्छ भन्दछ । यसको प्रभाव स्वरूप जर्मनी, फ्रान्समा उच्च तहका कर्मचारीहरू, निर्वाचित सरकारले आफुखुसी नियुक्ति, सरुवा र परिचालन गर्न सक्छ । माथिल्ला तहका पदहरूमा न त सेवाको सुरक्षा हुन्छ न त उनीहरूलाई राजनीति गर्न प्रतिबन्ध नै हुन्छ । यसकै प्रभावस्वरूप फ्रान्समा अधिकांश राष्ट्रपति नागरिक प्रशासनमा काम गरेकाहरू निर्वाचित भएका थिए । तर, मध्यम तहका र तल्ला तहका कर्मचारीहरू भने योग्यता प्रणालीको आधारमा छनौट र नियुक्ति तथा पदोन्नति गरिन्छ । यिनै ‘कोर स्टाफ’ हरूले फ्रान्स र जर्मनीमा राजनीतिक अस्थिरता हुंदा पनि शासकीय स्थिरता दिन सकेको इतिहास छ ।
संयुक्त राज्य अमेरिकामा अझ पनि त्यहाँको संघीय सेवामा झण्डै दुई हजार कर्मचारीहरू राजनीतिक नियुक्ति गरिन्छ । यस्ता नियुक्तिहरूमा उच्चस्तरका पदहरूमा भने सिनेटको अनुमोदन आवश्यक हुने व्यवस्था छ । जापानमा योग्यता प्रणाली भए पनि कर्मचारीहरूको त्यहाँको संसदमा निर्वाचित हुनेको संख्या उल्लेख्य देखिन्छ । तटस्थ विज्ञ विचारधारा अवलम्बन गर्ने देशहरूमा कर्मचारीतन्त्र राजनीतिबाट फरक छुट्टै संस्थाको रूपमा रहेको हुन्छ । दलगत राजनीतिको गन्ध सेवा वितरणमा पर्नु हुँदैन भन्ने मान्यतामा यसले निष्पक्षरूपमा काम गर्ने गर्दछ । यो विचारधाराको प्रवर्तक जर्मनीका समाजशास्त्री म्याक्स वेबर भए पनि यसको कार्यान्वयन बेलायतबाट भएको देखिन्छ ।
तत्कालीन ब्रिटिश–इण्डियामा सन् १८५६ मा नै योग्यता प्रणाली लागू गरिएको थियो । सन् १८७१ बेलायतका प्रधानमन्त्री ग्लाड्स्टोनले परीक्षामार्फत योग्यता परीक्षणको शुरुआत गरेको पाइन्छ । स्वतन्त्र भारतमा पनि संविधानमा नै कर्मचारीतन्त्रको भूमिका उल्लेख गरेर शक्तिशाली प्रशासनको व्यवस्था गरिएको छ । कानुन कार्यान्वयन गर्ने काम प्रशासनको हुने र यसले राष्ट्रपतिको नाममा शासकीय कार्य संचालन गर्ने भन्ने अधिकार संविधानको धारा २५८(२),३१०, ३११ मा व्यवस्था गरिएको छ ।
त्यसैले ‘राजनीतिज्ञहरू राज गर्दछन्, प्रशासकहरू शासन (पलिटिसियन्स रेन ब्युरोक्रेट्स रुल)’ भन्ने भनाइ प्रचलनमा आयो । एक पटक भारतका प्रथम प्रधानमन्त्री नेहरूले एक सचिवलाई दवाव दिँदा जवाफ फर्काएका थिए, ‘सर, यू मेक रुल बट वी रुल ।’ कुन विचारधारा राम्रो भन्ने त्यस देशको समाजको विकासको अवस्था, संस्कृति र प्रचलन बुझ्नु पर्छ । पश्चिमी देशहरूको राजनीतिक नियुक्ति यहाँ भित्र्याउने हो भने हाम्रा अपरिपक्व नेताहरूले कस्तालाई नियुक्ति गर्लान् ? राजनीतिक नियुक्ति गरिने पदहरूको अवस्था हेर्दा स्पष्ट हुन्छ ।
राजनीति र प्रशासनको सम्बन्ध निर्धारण गर्ने केही मोडेलहरू समयक्रमसँगै विकास हुन गएको देखिन्छ । आधुनिक प्रशासनको विकास हुनु पूर्व ‘फ्युज्ड मोडेल’ थियो जसमा कर्मचारीहरू राजनीतिक र प्रशासनिक दुवै कार्य गर्दथे । त्यसपछि विकसित ‘डाइकोटमी मोडेल’ मा नीति निर्धारण र जनताप्रति उत्तरदायित्व निभाउने काम राजनीतिज्ञको र नीति कार्यान्वयनव्दारा निष्पक्ष सेवा बितरणको काम कर्मचारीतन्त्रको हुने गरी क्षेत्र बिभाजन गरियो ।
राजनीति राजनीतिज्ञहरूको कर्म हो भने प्रशासन व्यवसायिक कर्मचारीहरूको विशेष क्षेत्र हो । काइडेनले भनेका छन्, ‘तिनीहरूको व्यक्तिगत राजनीतिक झुकाव काममा व्यक्त हुनु हुँदैन र तिनीहरूले आफ्ना राजनीतिक धारणा सार्वजनिकरूपमा व्यक्त नगर्ने कष्ट उठाउनै पर्दछ ।’
बेलायतको संसद्को ‘सिलेक्ट कमिटी’ ले यसबारे आफ्नो प्रतिवेदनमा उल्लेख गर्दै ‘आफ्नो कामका लागि राजनीतिप्रति उत्तरदायी हुने स्वतन्त्र नागरिक प्रशासन’ भनेको छ । यो मोडेल सन् १९३० को दशकपछि नै अन्त भएको मानिए पनि सन् १९८० पछि विकसित ‘नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापन’ को अवधारणाले नीतिगत कार्य गर्ने निकाय र कार्यान्वयन गर्ने निकाय छुट्याएर पुनः ‘डाइकोटमी मोडेल’ मै फर्किएको देखिन्छ ।
अमेरिका जस्तो एक हदसम्म ‘लुट प्रणाली’ कायम रहेको देशमा समेत ‘ह्याच एक्ट’ जारी गरेर कर्मचारीहरूको राजनीतिक क्रियाकलापलाई नियन्त्रण गरेको छ । त्यहाँको संघीय कानून अनुसार अनौपचारिक कार्यक्रमहरूमा कार्यालयको दर्जा, पद उल्लेख गर्न पाइदैन । अर्को छ ‘प्रतिद्वन्द्विताको मोडेल (एडभर्सरी मोडेल)’ जसमा प्रशासनले राजनीतिक नेतृत्वसँग शक्तिको लागि प्रतिस्पर्धा गर्ने गर्दछ ।
राजनीतिज्ञले कर्मचारीहरूलाई आफु अनुकूल सरकारी निकाय सञ्चालन गर्नमा कर्मचारीतन्त्र मुख्य अवरोधक देख्छ र प्रशासनले राजनीतिज्ञहरूलाई अयोग्य र भ्रष्ट सावित गर्न खोज्छ । ‘राजनीति र प्रशासनको गत्यात्मक सम्बन्धको कुरा गर्ने ‘राजनीति र प्रशासनको अनुकुलनको मोडेल’ ले भने राजनीतिक प्रोत्साहनले प्रशासनलाई राजनीतिक इच्छाको कार्यान्यनमा सहयोगी वनाउन सकेको हुन्छ ।
सबभन्दा महत्वपूर्ण परिवर्तन पछिल्लो अवधिमा विकसित ‘गाउँले जीवनको मोडेल (भिलेज लाइफ मोडेल)’ ले गरेको देखिन्छ । राजनीति र प्रशासनको एकताको सिद्धान्तलाई यस मोडेलले स्वीकार्दछ । राम्रो प्रशासन सार्वजनिक नीति निर्माणको सहभागी हो र नीति निर्माण राजनीतिक प्रक्रिया हो । राजनीति राज्यको इच्छाको अभिव्यक्ति हो भने प्रशासन नीतिको कार्यान्वयनको । यस कारण राजनीतिबाट प्रशासन पूर्ण निरपेक्ष रहन सक्दैन । तर यसको अर्थ दलगत राजनीतिमा संलग्न हुनु चाहिँ कदापि होइन ।
आवधिक निर्वाचनमार्फत सरकार परिवर्तन भइरहने हुँदा कर्मचारीहरू आउने सरकारप्रति पनि त्यति नै बफादार हुनुपर्छ, जति वर्तमान सरकारप्रति हुनुपर्छ । यसलाई ‘क्रमिक दाम्पत्यको सिद्धान्त (प्रिन्सिपल अफ सिरियल मनोगामी)’ भनिन्छ । यसले गर्दा राजनीतिको गतिशीलताको ज्ञान राख्न र राजनीतिज्ञहरूसँग सामाजिकीकरण हुनुलाई अन्यथा भन्न मिल्दैन ।
पदको दुरूपयोग गरेर दलगत राजनीति गर्ने छुट भने प्रायः कुनै पनि देशमा दिइएको देखिदैन । विकासशील देशहरूमा प्रशासनले राजनीतिको क्षेत्र अतिक्रमण गर्न खोज्ने गरेको पनि देखिन्छ । यसको विरोधमा मोसरले भनेका छन्, ‘कसरी एक मुट्ठी प्रशासकहरू जो न त जनताद्वारा न तिनका प्रतिनिधिहरूबाट नियुक्त भएका छन जनताद्वारा सरकारको सिद्धान्तलाई प्रतिस्थापन गर्न सक्छन् ।’
उनीहरूले आफ्नो शक्ति जनताबाट होइन पदबाट प्राप्त गरेका हुन्छन् । शासन प्रशासन राम्रो हुन मन्त्रीहरूको ताजा र खुला दिमाग र कर्मचारीहरूको अनुभव र विज्ञताको योग हुनुपर्छ । मन्त्रीहरूलाई के विश्वास हुनुपर्छ भने उनीहरूको नीति कार्यक्रम इमानदारीपूर्वक कार्यान्वयन गर्न कर्मचारीतन्त्र संवेदनशील छ । कर्मचारीहरूलाई के विश्वास हुनुपर्छ भने कुनै भय विना परामर्श दिन सक्ने वातावरण छ । नीतिको निष्पक्ष कार्यान्वयन र तटस्थ–विज्ञ परामर्श कर्मचारीतन्त्रको वैधानिक भूमिका हुन् ।
नेपालको कर्मचारीतन्त्र र राजनीति
नेपालमा २००७ सालको राजनीतिक परिवर्तन हुनुअघि आधुनिक प्रशासन नै थिएन । भारतको मुगल सम्राट र जापानको शोगुनेट प्रशासनको नक्कल गरिएको प्रशासन शासकप्रति बफादार सेवकहरूको समूह मात्र थियो । रिग्सले भनेजस्तै ‘फ्युज्ड मोडेल’ को कर्मचारीतन्त्र थियो र सरकारी कार्यालयहरू सार्वजनिक निकाय भन्दा शाह वा राणाका ‘च्याम्बर’ जस्तै थिए ।
वि.सं.२००७ सालको जनक्रान्तिले नेपालमा प्रजातन्त्र मात्र दिएन सामाजिक आर्थिक र राजनीतिक रूपान्तरणको लागि ‘नाजुक परिस्थिति (क्रिटिकल जंक्चर)’ पनि सिर्जना गरिदियो । यो स्थिति भनेको यस्तो अवस्था हो, जसले विद्यमान संस्थाहरू र संस्कारहरूमा आमूल परिवर्तन गर्न सम्भव हुन्छ । यस राजनीतिक परिवर्तनपछि प्रशासन संयन्त्रलाई आधुनिक रूप दिन शुरु गरियो । राणाकालीन कार्यालयहरू खारेज गरिए, सिंहदरवारलाई केन्द्रीय सचिवालय बनाइयो । मन्त्रालय र विभागहरू गठन गर्न थालियो । दश मन्त्रालय गठन भई राणा र कांग्रेसको भागमा आधा आधा पारियो ।
मन्त्रीहरूलाई सचिव, उपसचिव, सहायक सचिव र अफिसर आफूले रोजेको नियुक्ति गर्ने अधिकार दिइएको थियो । राणाहरूले सैनिक अधिकारीहरूलाई सचिवमा ल्याएका थिए भने कांग्रेसले विश्वविद्यालयका प्राध्यापकहरूबाट नियुक्ति गरेको थियो । भवनाथ शर्मा, प्रद्युम्नलाल राजभण्डारी, कुलनाथ लोहनी जस्ता युवाहरू प्राध्यापकबाट ल्याइएका थिए । तल्ला पदहरूमा भने राणाकालीन कर्मचारीहरू कायम भए । त्यसैले प्रशासनिक क्षेत्रमा त्यसबेलाको प्रशासनमा ‘ठिटो जर्नेल बुढो सिपाही’ भन्ने गरिन्थ्यो ।
तत्कालीन गृहमन्त्री विश्वेश्वरप्रसाद कोइरालाले सरकारिया जागिरदारले कुनै पनि राजनीतिक दल वा संस्थामा भाग लिन पाउँदैनन् भनी आदेश जारी गरेका थिए । उक्त सरकारले कर्मचारीले यूनियन खोल्न नपाउने, राजनीति गर्न नपाउने भनी गजेटमा सूचना प्रकाशन गरेका थिए । प्रशासनलाई राजनीतिबाट मुक्त राख्न यो व्यवस्था गरिए पनि यसैलाई निहुँ बनाई ‘अखिल नेपाल न्यून वैतानिक संघ’ ले २००९ जेठ १९ मा हड्तालको घोषणा गर्यो ।
यस संघको अध्यक्ष केशरबहादुर मास्के र सचिवमा महेश्वरमान छोंचु श्रेष्ठ थिए । सात दिनसम्म चलेको यस हडतालमा तत्कालीन नेपाल कम्युनिष्ट पार्टीका कार्यकर्ता खुलेआम जुलुसमा सहभागी भएपछि राजनीतिकरण हुन पुगेको थियो । तलब बढाइएको घोषणा भएपछि हडताल समाप्त भयो । संघमाथि प्रतिबन्ध लगाइयो । यसका नेताहरूको जागिर थामिएन । महेश्वनमान कम्युनिष्ट पार्टीको संगठनमा लागे । कर्मचारीतन्त्रको राजनीतिकरण यहीँबाट सुरु भएको मानिन्छ ।
निजामती प्रशासनलाई निष्पक्ष, तटस्थ र मेरिट्मा आधारित बनाउन २००८ असार १गते ‘पब्लिक सर्भिस कमिसन’ गठन गरियो । तर, यो संस्था त्यसबेलाको अन्तरिमकालमा प्रभावकारी हुन सकेन । यस सम्बन्धमा लोक सेवा आयोगका पूर्वसचिव भुवनमानसिंह प्रधानले लोक सेवा आयोग स्वर्ण जयन्ती स्मारिकामा लेख्नुहुन्छ–‘ग्याजेटेट पद भए क्याबिनेटले र अरु भए सेक्रेटरी वा डाइरेक्टरले भर्ना गर्ने अधिकार पाए । कमिशनमा शिक्षक, डाक्टर, इन्जिनीयर जस्ता प्राविधिक पद र प्रशासनतर्फ दोश्रो दर्जाको कारिन्दा पद मात्र पठाउने गरे । पब्लिक सर्भिस कमिशनमा पठाउनुपर्ने वैधानिक व्यवस्था भए पनि पछि पुनर्गठनमा ठहरे बमोजिम हुने गरी भनी धमाधम गर्न थाले । प्रमोशन पनि सोही प्रकारले गर्न थाले ।’
२०१५ सम्मको अवधिमा गठन गरिएका मन्त्रिपरिषद र शाही परामर्श समितिहरूले आफ्ना मानिसहरू सरकारी सेवामा छिराउने होडबाजी नै गरेको देखिन्छ । विकास समिति ऐन, २०१३ जारी भएपछि विकासतर्फको भन्दै आफ्ना निकट व्यक्तिहरू भर्ना गर्ने क्रम बढ्न थाल्यो । त्यसबखत एउटा भनाई चर्चित थियो, ‘कमिशन इज् ओमिशन’ अर्थात् कमिशनलाई छल्ने हो । यसरी विस्तारै प्रशासन संयन्त्र राजनीतिको प्यादा जस्तै हुन थाल्यो र राजनीतिले प्रशासनमा नराम्ररी खेल्न शुरु गरेको देखियो ।
बडाहाकिम पदलाई शाही परामर्श समितिले निजामती पदबाट अलग गरी १६ बडाहाकिमलाई बर्खास्त गरी शाह र राणाहरूवाट नियुक्ति गरियो । २०१३ को टंकप्रसाद आचार्यको अध्यक्षताको ‘स्क्रिनिङ कमिटी’ होस् वा केआई सिंहको प्रशासन शुद्धीकरण भनिएको कदम होस् सबैले कमिशनको परामर्श लिन आवश्यक ठानेनन् । २०१६ सालको जननिर्वाचित सरकारले पनि प्रशासनिक पुनर्गठनको काम शुरु गर्यो । तर यसमा नातावाद क्रिपावाद हाबी भएको भनी आलोचना भएपछि लोक सेवा आयोगले आफ्नो पहिलो प्रतिवेदनमा आपत्ति जनाएपछि प्रधानमन्त्री र आयोग अध्यक्षबीच सहमति भई आयोगमा परीक्षा लिन पठाइएकोमा पहिले सरकारले छनौट गरेका ग्याजेटेट द्वितीय श्रेणीका ७ मा २ र त तीय श्रेणीका २५ मा एघार मात्र सफल भएको सोही प्रतिवेदनमा उल्लेख गरिएको देखिन्छ । यसपछि मात्र आयोग क्रियाशील हुन सकेको थियो ।
जननिर्वाचित सरकार अपदस्थ गरी तत्कालीन राजा महेन्द्रले सैनिक ‘कू’ द्वारा शासन आफ्नो हातमा लिएपछि व्यापक रूपमा कर्मचारी पजनीको काम गरे । आफु अनुकुल भर्ना र खोसुवा गर्न उनले ‘लोक सेवा आयोग बन्देज नियम, २०१७’ जारी गरी २०१७ पौष २५ देखि २०१८ जेष्ठ मसान्तसम्म लोक सेवा आयोगलाई निलम्बन गरेका थिए ।
यस घटनाका प्रत्यक्षदर्शी पूर्वसचिव गोरक्षबहादुर न्हुक्षे प्रधानले ‘नेपाल राष्ट्रिय साप्ताहिक’ को ०७३ फाल्गुण ३० को अन्तर्वार्तामा मार्मिक चित्र प्रस्तुत गर्नु भएको छ । उनकै शब्दमा, ‘राजा महेन्द्रले सैनिक ‘कू’ द्वारा निर्वाचित सरकार अपदस्थ गरेको झण्डै पांच महिनापछि कर्मचारी पजनी गरे । २०१८ मा एकै पटक १३ जना सचिव हटाइए । राजपत्रांकित र राजपत्र अनंकित थुप्रै पुराना कर्मचारीहरू बर्खास्त गरे । यसको औचित्य साबित गर्न महेन्द्रले सार्वजनिक घोषणामा भनेका थिए, ‘नीति र दया भनेका नदीका दुई किनारा हुन्, यिनीहरू कहिल्यै जुट्न सक्दैनन् । मलाई यत्तिका कर्मचारी हटाउनु परेकोमा दुःख लागेको छ, तर कुनै नीतिअनुसार गर्नु परेकोले त्यसमा दुःख मनाउन भएन ।’
उक्त पुनर्गठनमा खोसिनेमा योगप्रसाद उपाध्याय नेपाली कांग्रेसका नेता र गृहमन्त्री भए । अर्का खोसिनेमा कृष्णप्रसाद घिमिरे थिए जो पछि उनी महान्यायाधिवक्तामा नियुक्त भएका थिए । अर्का अवकाश पाउने हिमालय शम्सेर जबराले ‘सम्झना र चिन्तन’ मा भन्नु भएको छ, ‘अकस्मात् पुुस १ को काण्ड घटित भयो । त्यसको केही सातापछि कतिपय उच्च पदाधिकारीका साथै मलाई पनि कार्यभार मुक्त गरियो ।’
राजा महेन्द्रको पालामा राजनीतिक नियुक्ति र विकासका कर्मचारीका नाममा ‘बर्को भित्रबाट आफ्ना मानिस सरकारी पदमा छिराउने’ र पछि सामान्य प्रक्रियाबाट लोक सेवा आयोगले स्थायी गरिदिने क्रम बढेको थियो । अञ्चलाधीश, भूमिसुधार अधिकारी, पञ्चायत निर्देशन अधिकारी आदि नाममा राजनीतिक नियुक्ति गरेर प्रशासनमार्फत पञ्चायती व्यवस्था टिकाउन खोजेको देखिन्छ ।
लोक सेवा आयोगको खुल्ला प्रतिस्पर्धामा छानिएकाहरूलाई नियुक्ति दिनुअघि प्रहरी प्रतिवेदन लिनुपर्ने अनिवार्य व्यवस्था गरियो । पञ्चायती व्यवस्थाप्रति प्रतिवद्ध संरक्षित कर्मचारीतन्त्र थियो, त्यसबेलाको प्रशासन । राजाले कर्मचारीतन्त्र चलाउन खोजेको र सरकारका मन्त्रीहरू नाम मात्रका थिए । दरबारका सचिवहरूसँग राम्रो सम्बन्ध भएका सचिवहरूसँग मन्त्रीहरू समेत डराउँथे ।
पूर्वप्रशासक रामचन्द्र शर्मा पौडेलले आफ्नो संस्मरण ‘उहिलेका खुइलिएका कुरा’ मा यस्तै रोचक प्रसंग लेख्नु भएको छ । प्रधानमन्त्री मरिचमान अली हठी स्वभावका भएकाले दरबारका सचिवहरू पनि उनलाई दवाव दिन हच्किन्थे भनिन्छ । उनले ‘गुनासो कार्यक्रम’ चलाएका थिए । एक मालको हाकिमका बारे धेरै गुनासा आएपछि मरिचमानले म राजासंँग बिन्ती गर्छु, खोस्नै पर्छ भन्नुभयो । तर, पाँच दिनपछि ‘मैले सार्न पनि सकिनँ, खोस्न त परै जाओस्’ भनेको सम्झना उल्लेख गर्नुभएको छ ।
बढुवामा राजा–रानीलाई कविता सुनाउनेहरू
ती खोस्न नसकिएको कर्मचारी दरबारको टाढाको नाता पर्ने महिला थिइन् भन्ने उल्लेख गर्नुभएको छ । पञ्चायतकालको पछिल्लो अवधिमा हुकुम प्रमांगीबाट बढुवा गर्ने क्रम निकै बढेको थियो, जसले योग्य व्यक्तिहरू पदोन्नतोबाट वञ्चित हुनु परेको थियो । ‘कविता काण्ड’ यस्तै यसको उदाहरण थियो, जसमा राजा–रानीको सवारी शिविरमा कविता सुनाउनेहरू हुकुम–प्रमाङगीवाट बढुवा भएका थिए । एक स्पेनिस् भाषा जान्नेलाई परराष्ट्र सेवामा सिधै प्रवेश गराएकोदेखि अनेकौं योग्यता प्रणाली विपरितका कामहरू हुकुमवाट भएका थिए ।
उल्लिखित सन्दर्भहरू किन उद्धरण गरिएको हो भने प्रशासनको राजनीतिकरण भनेको योग्यताका आधार भन्दा राजनीतिक र सामाजिक आधारमा भर्ना, पदोन्नती र सरुवा गर्नु हो । यो गलत काम दलीय प्रणालीमा दलका अनुचरहरूका लागि गरिन्छ भने दलविहीन व्यवस्थामा व्यवस्थाको अन्धसमर्थकहरूलाई गरिन्छ । माथिका सन्दर्भहरूले पञ्चायतकालको प्रशासनको नकारात्मक चित्र मात्र देखायो भन्न सकिन्छ । त्यसबेलाको प्रशासनको सबल पक्ष भनेको यो संस्था अत्यन्त सबल र सुदृढ थियो । राजाको विश्वास पाएका प्रशासकहरू मन्त्री र राष्ट्रिय पञ्चायतका सदस्यहरूलाई दुई कौडीको पनि मान्दैनथे ।
प्रशासन साँच्चै अनुशासित थियो, तर जनतामाथि भने शासन शैलीमा सेवा दिन्थ्यो । पदसोपानको आदेशको एकता यति कडा थियो कि सचिव र महानिर्देशकसँग भेट्नु अधिकृतहरूका लागि पनि निकै कठिन मानिन्थ्यो । प्रमुख जिल्ला अधिकारीदेखि निर्देशकसम्मका पदहरूमा सरुवा गर्न दरबारमा जाहेर गर्नु पर्दथ्यो । यसबाट अहिलेको जस्तो मन्त्री फेरिनासाथ हुन सरुवा आतंक थिएन । प्रशासन अत्यत्न अनुशासित थियो र भ्रष्टाचार अहिलेको जस्तो खुलेआम थिएन । कर्मचारीमाथि ‘पर्चा प्रणाली’को तरबार झुण्ड्याइएको हुन्थ्यो । यो प्रणालीले कर्मचारीलाई तर्साउने (ब्यूरोक्रेट्स ब्यासिङ) अस्त्रको रूपमा काम गर्ने भएकोले कर्मचारीको मनोबल गिरेको थियो । पेन्सन पाकेको जुनसुकै कर्मचारीलाई अवकाश दिन सक्ने निजामती सेवा नियमावलीको व्यवस्थाले भ्रष्ट कर्मचारीलाई हटाउन सहज बनाइदिएको थियो ।
एक पटकको कर्मचारी अवकाशमा राजाका पुरोहित खलकका व्यक्ति समेत परेका थिए । पर्चाद्वारा पटक–पटक कर्मचारी बर्खास्त गरिन्थे । कहिलेकाहीँ एक व्यक्ति खोसिनु पर्ने अर्को व्यक्ति खोसिएको कुरा प्रशासनभित्र पछिसम्म चर्चा हुने गर्दथ्यो । डा. तुलसी गिरी प्रधानमन्त्री हुँदा टाइप गर्दा इकार उकारमा फरक पर्दा एक निर्देशक खोसिनु पर्ने अर्कै खोसिएको नमिठो सन्दर्भ पुराना कर्मचारीहरू गर्ने गर्दथे ।
२०४५ भदौ ५ को भूकम्पको क्षतिको निरिक्षण गर्न जाँदा पाँचथरका स्थानीय विकास अधिकारीलाई बर्खास्त गरिएको सूचना प्रकाशित भएपछि उही नामको अर्को कर्मचारीलाई बर्खास्त गरेको उदाहरण रोचक लाग्दछ । डा. भेषबहादुर थापाको अध्यक्षताको प्रशासन सुधार आयोगले राजनीतिक नियुक्ति बन्द गर्न सुझाव दिएपछि अञ्चलाधीशबाहेक अरु पदमा राजनीतिक नियुक्ति बन्द हुनु निजामती सेवाको लागि कोशेढुङ्गा थियो ।
पञ्चायतलाई मत नआउँदा कर्मचारी अवकाशमा
पर्चा प्रणाली भने बहुदलीय व्यवस्थाको पुनस्र्थापनापछि पनि अन्तिम पटक गिरिजाप्रसाद कोइरालाको सरकारले प्रयोग गरेको थियो । राजनीतिक आधारमा पर्चाबाट अवकाश दिइएको सबभन्दा नराम्रो उदाहरण जनमत संग्रहपछिको हो भन्न सकिन्छ । २०३७ सालमा बहुदललाई समर्थन गरेको अभियोगमा थुप्रै कर्मचारीहरू खोसियो । सिराहाको एउटा केन्द्रमा पञ्चायतलाई एक मत पनि नआएपछि त्यहाँ खटिने सबै कर्मचारीलाई अवकाश दिइयो । प्रमुख जिल्ला अधिकारीमाथि कारवाही गरिएको थियो । पञ्चायती चुनावमा सरकारी उम्मेदवार जिताउन प्रमुख जिल्ला अधिकारी र अञ्चलाधीशहरू साम दाम प्रयोग गर्दथे । प्रशासनको सहयोगमा निर्वाचित हुने जनप्रतिनिधिहरू प्रशासकहरूको गलत कामको बिरोध गर्न समेत सक्दैनथे ।
पञ्चायत व्यवस्था जनप्रतिनिधिहरू भन्दा प्रशासनबाट चलेको थियो । तत्कालीन राजा र वीरेन्द्रले आफ्ना विश्वासपात्रहरूलाई राजनीतिक नियुक्ति दिएर नियन्त्रणकारी भूमिकामा राखेका थिए । मन्त्रालयका सचिवहरू दरबारका सचिवहरूलाई रिझाउने र विभागीय मन्त्रीहरूलाई औपचारिकता मात्र निर्वाह गर्दथे । केन्द्रीय प्रशासन दरबारका सचिवहरूवाट र स्थानीय प्रशासन अंचलाधीशहरूवाट नियन्त्रित हुन्थ्यो । अरु त अरु प्रधानमन्त्री समेत प्रशासनमा सामान्य फेरबदल गर्न सक्दैनथे । प्रमुख जिल्ला अधिकारीको सरुवा समेत दरबारको स्वीक ती बेगर सरकारले गर्न सक्दैनथ्यो ।
त्यो कालखण्डमा देशमा द्वैध शासन (डाइआर्की) थियो । त्यसप्रति असन्तुष्टि जनाउँदै पूर्वप्रधानमन्त्री सूर्यबहादुर थापाले नेपाल द्वैध शासन अर्थात् (एउटा सिंहदरबारबाट र अर्को नारायणहिटी दरबार) बाट सञ्चालित रहेको अभिव्यक्ति दिँदा जेल जानु परेको थियो । दरबारको विश्वासपात्र सचिवहरूसँग मन्त्रीहरू पनि डराउनु पर्दथ्यो । दरबारका सचिवहरूलाई खुसी पार्न प्रधानमन्त्री स्वयं पनि स्वकीय सचिवको हातबाटै ‘खाम’ बुझाउने गर्थे भन्ने किंवदन्ती सिंहदरबारभित्र सुन्न पाइन्थ्यो ।
समग्रमा पञ्चायतकालको नेपाल ‘प्रशासनिक राज्य (एडमिनस्ट्रेटिभ स्टेट्)’ थियो र ‘सर्भिस स्टेट’ का गुणहरू थिएनन । प्रशासन पनि राजनीतिक नियुक्ति पाउनेहरूको दबदबामा चलेको थियो । बाहिरबाट हेर्दा जति बलियो प्रशासन लाग्दथ्यो, वास्तवमा भित्र भने खोक्रो थियो । दरबारसँग निकट हुनेहरूले मन्त्रीलाई पनि टेरपुछार उगाउदैनथँे । राजनीतिक नियुक्ति पाएका भूमिसुधार अधिकारी, पञ्चायत निर्देशन अधिकारीहरू नै स्थायीतर्फ आएर महत्वपूर्ण मन्त्रालयका सचिव भई नेपालको प्रशासन नै आफ्नो प्रभावमा राख्ने हैसियतमा पुगेका थिए ।
हुकुम–प्रमांगीबाट प्रमोशन गरिँदा प्रमोशनको मुखमा पुगेकाहरूलाई महाअन्याय हुन्थ्यो । यी खोसुवा र बढुवामा लोक सेवा आयोगलाई समेत अनादर गरिन्थ्यो । भुवनमान सिंह लोक सेवा आयोगको स्वर्ण जयन्ती स्मारिकामा लेख्नुहुन्छ, ‘पर्चाद्वारा हटाई सकेपछि आयोगलाई जानकारी गराइन्थ्यो । पर्चा खडा गरेको फायल माग्यो भने माथि (दरबार) बाट निर्देशन भइसकेको र कानूनी विधि पुर्याउन भनी पत्रमै हस्ताक्षर गराइन्थ्यो । कर्मचारीहरू आयोगले के–कति आधारमा परामर्श दियो भनी कराउन आउँथे । कर्मचारीको सुरक्षा र न्यायका लागि संविधानले दिएको जिम्मेवारी पूरा गर्ने निकाय अनभिज्ञ भएर बस्दथ्यो ।’ पंचायतकालको प्रशासन राम्रो थियो भन्नेहरूले त्यसबेलाका भुक्तभोगी प्रशासकहरूको भनाई र प्रशासनबाट पीडित जनताको आक्रोश बुझे हुन्छ ।
प्रशासनमा बेथिति र खुला राजनीतिकरण
२०४६ सालको जनआन्दोलनको हावाहुरीले निर्दलीय भनिएको राजाको प्रत्यक्ष कमाण्डमा चल्ने पञ्चायती व्यवस्था अन्त गरिदियो र बहुदलीय व्यवस्थाको पुनस्र्थापना भयो । यो नेपालको राजनीतिक इतिहासको अर्को ‘क्रिटिकल जंक्चर’ थियो । यस परिवर्तनबाट जनताले राजनीतिक अधिकार पाए र ‘रैती’ को हैसियतबाट नागरिकको हैसियतमा पुगे । तर, व्यवस्था नै परिवर्तन हुँदा अन्य संस्थाहरूमा जुन सुधार हुनुपर्दथ्यो हुन सकेन । सबभन्दा बेथिति नेपालको प्रशासन व्यवस्थामा देखियो ।
आन्दोलन उत्कर्षमा पुग्दै गर्दा जनआन्दोलनका सुप्रिम कमाण्डर गणेशमान सिंहले पञ्चायतलाई थला पार्न कर्मचारीहरूलाई आन्दोलनमा सहभागी हुन आव्हान गर्दै कसैलाई कारवाही भएपछि आउने सरकारले हेर्ने आश्वासन दिनुभएको थियो । नेपालको प्रशासनिक इतिहासमा यो ‘महाभूल’ नै थियो भन्न सकिन्छ । निष्पक्ष सेवा वितरण गर्नुपर्ने यो संस्थामा राजनीति प्रवेश गर्दा तटस्थता गुम्दै जाने र यसले पछिका सरकारहरूलाई काम गर्न अप्ठेरो पर्छ भन्ने सोचाई राजनेता भनिएका हरूमा आएन ।
उक्त आव्हानपछि बबरमहलको टेनिस कोर्टको खुला चउरमा कर्मचारीहरू भेला भई आन्दोलनमा सहभागी हुने घोषणा गरे । फ्रेन्च क्रान्ति हुनुअघि सांसदहरू टेनिसकोर्टमा भेला भई लोकतन्त्र नल्याएसम्म नछाड्ने सपथ लिएका थिए, जसलाई ‘टेनिस कोर्टको सपथ’ भन्ने गरिन्छ । नेपालका कर्मचारीहरूले पनि टेनिस कोर्टमा नै घोषणा गरेका थिए । कर्मचारीहरूको यो आन्दोलन कलेजका विद्यार्थीको जस्तै देखिन्थ्यो । बबरमहलको महालेखा नियन्त्रकको कार्यालय र महालेखा परीक्षकको कार्यालयका कर्मचारीहरू बढी सक्रिय देखिन्थे । ती कार्यालयहरूमा टेवुल मेचहरू समेत तोडफोड र घोप्ट्याउने काम समेत देखिएको थियो ।
पंचायत व्यवस्थाको अन्त भएको केही महिनापछि २०४७ कार्तिक १९ मा ‘निजामती कर्मचारी संगठन’ गठन गरेका थिए । अन्तरिम सरकार बन्नासाथ २०४७ सालको बैशाखमा कर्मचारी र शिक्षकहरूको आन्दोलन शुरु भयो । तत्कालीन सरकार र आन्दोलनकारीहरूको सुचबुझले संविधान जारी भएको १५ दिनभित्र माग पूरा गर्ने सहमति भएको थियो । तर, निर्वाचनमा जुट्नु पर्ने सरकार र त्यसमा खटिनुपर्ने कर्मचारीहरूको प्राथमिकता आमनिर्वाचन हुनुपर्नेमा २०४७ मंसिर २५ बाटै कर्मचारी र शिक्षकहरूको आन्दोलन शुरु भयो । यसबाट एउटा अनुशासित संस्थामाथि राजनीतिमा उत्रिएको आरोप लाग्न थाल्यो । त्यसबेला कर्मचारी संगठन घाँडो भएको थियो । आन्दोलनमा कर्मचारीलाई होम्ने कामको प्रतिफल देखिन थालेको थियो ।
उक्त संगठन वामपन्थीहरूको इशारामा चलेको निचोडमा सरकार पुगेकाले २०४७ फाल्गुण १२ मा आफ्ना समर्थकहरू रहेको ‘निजामती कर्मचारी संघ’ गठन गरेर अर्को महाभूल गरेको थियो । २९४८ मा नयाँ निर्वाचित सरकारले सपथ लिएको एक महिनामै कर्मचारी संगठनले आफ्नो आन्दोलन शुरु गरेको थियो । नयाँ सरकारले मन्त्रालयहरूका कामको ब्रिफिङ नै नसिध्याएको अवस्थामा सरकार तीन महिनाभित्र अपदस्थ गर्ने भन्दै आन्दोलनमा उत्रिएका कर्मचारीहरूको उद्देश्य पेशागत हकहित होइन राजनीतिक देखियो ।
कर्मचारीको सडक जुलुसमा एमालेका सांसदहरू मात्र होइन अत्यन्त भद्र नेता मनमोहन अधिकारीलाई समेत उतारियो । यसबाट जनआन्दोलनमा सहभागी गराइएको महंगो फल सरकारले पाइरहेको थियो । सरकारले आन्दोलनमा राजनीति छिरेको भन्दै दमनचक्र चलाउन थाल्यो । थुप्रै कर्मचारीहरू अवकाशमा परे जो पछि एमालेको अल्पमतको सरकारले पनर्वहाली गरेको थियो । निकै जना शिक्षक र कर्मचारीहरू राजनीतिमा प्रवेश गरे र मन्त्री लगायत महत्वपूर्ण पदहरूमा पुग्न सफल पनि भएको देखिन्छ । जे भए पनि यस यी घटनाहरूले कर्मचारीतन्त्रप्रतिको जनविश्वासमा ठूलो कमी ल्याएको भने पक्कै हो । कर्मचारी शिक्षकहरू राजनीतिक रंगमा यसरी डुब्नुले हरेक सरकारले आफ्नै संगठनहरू बनाएर राजनीतिक कार्यकर्ता जस्तै परिचालन गर्ने क्रम बढ्दै गएको छ । कर्मचारी शिक्षकहरूको यो धर्मछाडा व्यवहारले राजनीतिज्ञहरू संस्थालाई नै अव्यवसायीकरण गर्नमा लाग्न बाध्य बनाएको छ, जुन ठूलो दुर्भाग्य हो ।
फेरि कालो पजनी
आमनिर्वाचनबाट नेपाली कांग्रेसको सरकार बनेपछि पञ्चायतकालीन ‘पर्चा प्रणाली’ को प्रयोग गरी ठूलो संख्यामा पेन्सन पाक्ने अवस्था पुगेका कर्मचारीहरूलाई अवकाश दिएको थियो । कसै कसैले यसलाई ‘कालो शुक्रबार’ (ब्ल्याक फ्राइडे) को संज्ञा दिए पनि ‘कालो शुक्रवार’ अन्य घटनाहरूसँग पनि जोडिएकोले ‘कालो पजनी’ नै उपयुक्त हुन्छ । नयाँ सरकारलाई पञ्चायतकालका दमनमा सक्रियता देखाउने प्रशासकहरूको कालो छायाँको डर थियो । त्यसबाहेक सरकार बन्नासाथ कर्मचारी आन्दोलन शुरु हुनुले पनि यसमा वामपन्थीहरूको प्रभाव बढेको आंकलन गरेको हुनुपर्छ । यसै कारणले जनताको अभिमतको सरकारले काम गर्न नपाउने वातावरण नबनोस् भन्नेमा सरकार सचेत देखिन्थ्यो ।
त्यसैले प्रशासनमा श्ुद्धीकरण गर्ने, युवाहरूलाई अवसर दिने र प्रशासनिक काम छिटो छरितो गराउने आदि तर्क दिएर २०४९ कार्तिक २१ गते पर्चा खडा गरेर झण्डै तीन सय जना वीस वर्षे सेवा अवधि पुगेका कर्मचारीहरूलाई अवकाश दिइयो । त्यसै दिन निजामती सेवा नियमावली संशोधन गरेर अवकाश हुने उमेर ६० बाट ५८ वर्षमा झारियो, जसबाट अनुभवी तीन हजार जति कर्मचारीहरूले अवकाश पाए । अवकाश दिनेहरूको सूची बनाउने पाँच जना मन्त्रीहरूको लापरवाहीले बीस वर्ष नै नपुगेका कर्मचारीले समेत अवकाश पाए । पछि गल्ती थाहा भएपछि अवकाश रोकिएको थियो । सरकारको जस्तोसुकै औचित्य साबित गर्न खोजे पनि नेपालको प्रशासनिक इतिहासमा यो ठूलो दुर्घटना थियो ।
यसबाट अनुभवी कर्मचारी अभाव भएर मुख्य सचिवदेखि सचिवहरू समेत करारमा राख्नु परेको थियो । पछि अधिकांश अवकाश दिइएकाहरू अदालतबाट पुनर्बहाली भए । तीमध्येका उच्चपदमा पुगेकाहरू कुर्सीमै बसेर सरकारको आलोचना गरेर समय व्यतित गर्दथे । त्यसको १५ वर्षपछि फेरि प्रधानमन्त्री बनेका गिरिजाप्रसाद कोइरालाले सचिवहरूको सम्मेलनमा त्यसबेला गल्ती भएको स्वीकारेका थिए । यस घटनाले गर्दा निजामती कर्मचारीहरूको बहुसंख्या कांग्रेस विरोधी हुन पुगेको थियो ।
प्रशासनको यो दुर्घटनाले राजनीतिक समाज गम्भीर भएर सच्याउने प्रयासमा लागेका थिए । संसदमा निजामती सेवा ऐनको विधेयकमाथि छलफल नै कर्मचारीको सुरक्षामा बढी केन्द्रित भएको थियो । सबै दलको सहमतिमा ‘पर्चा प्रणाली’ हटाइयो । निजामती प्रशासनमा २०१३ सालको ऐन पहिलो कोशेढुङ्गा थियो भने राजनीतिक नियुक्ति बन्द गर्ने २०३२ को व्यवस्था दोश्रो र यो पर्चा हटाउने ऐनको व्यवस्था तेस्रो कोशेढुङ्गा मान्न सकिन्छ । अवकाशको उमेर लगायत सेवाशर्तका मुख्य विषयहरू ऐनमा नै राखेर सरकारले जथाभावी गर्न रोक लगाउन खोजेको देखियो । यसबाट कर्मचारीहरू बढी नै सुरक्षित हुन पुगे । कसैले यसरी बढी सुरक्षा दिइदा बदमास कर्मचारी पनि हटाउन नसक्ने गरी सरकारको हात बाँधिएको तर्क दिने गर्दछन् । कसै–कसै व्यंग्य गर्छन्, ‘कर्मचारी भनेका टाउको नभएका किला (हेडलेस नेल) हुन् जसलाई ठोक्न सकिन्छ निकाल्न सकिँदैन ।’
एमालेको दलगत औपनिवेशीकरण
२०५१ को फाल्गुणमा एमालेको अल्पमतको सरकारले उच्चपदका कर्मचारीहरूमा हेरफेर गर्यो । पर्चा प्रणाली हटिसकेकोले उसलाई अवकाश दिने कानुनी आधार उपलब्ध थिएन । त्यसैले कांग्रेस निकट सचिवहरूलाई जगेडामा पठायो । कांग्रेस सरकारले हटाएर पुनःबहाली भएकाहरूलाई महत्वपूर्ण मन्त्रालयको जिम्मेवारी दिइयो । अन्य पदहरूमा पनि आफू निकटका कर्मचारीहरू सरुवा र काजमा ल्याएर प्रशासनलाई एमालेकरण गरिएको थियो । अन्य सेवा र समूहवाट राजस्वका महत्वपूर्ण पदहरू र प्रमुख जिल्ला अधिकारीहरूमा खटाइयो ।
कांग्रेसकालीन गल्ती सुधार गरेको भन्ने तर्क दिइए पनि सरुवा र काज प्रशासनिक मूल्य मान्यता र परम्परा अनुकुल थिएनन् । यी प्रशासनिक हेरफेरमा एमाले निकट निजामती कर्मचारी संगठनको ठूलो भूमिका थियो । यस बाहेक कांग्रेसले कर्मचारी आन्दोलनमा खोसिएकाहरूको कारवाही फिर्ता लिंदै पुनःबहाली गरेको थियो । प्रशासनमा कर्मचारी संगठन हावी भएको यसै बेलादेखि हो । प्रमुख जिल्ला अधिकारीमा सरुवा गर्दा कतिसम्म हास्यास्पद काम भयो भने न्याय सेवाका परीक्षणकालका शाखा अधिक तलाई पांचथरको प्रमुख जिल्ला अधिकारी बनाइयो ।
अर्का एकजना प्रमुख जिल्ला अधिकारीमा खटाइएका कर्मचारी निजामती सेवामा फेला नै परेनन् र पछि पाठ्यक्रम विकास केन्द्रका त्यही नाम गरेको व्यक्तिलाई यही हो भनियो । समग्रमा एमालेले निजामती सेवामा ‘पार्टी कोलोनाइजेसन’ गर्न खोजेको देखिन्छ । तत्कालीन सोभियत संघमा दलका मानिस सरकारी पदमा नियुक्ति गरिन्थ्यो र त्यसलाई ‘नोमेनक्लाटुरा’ भनिन्थ्यो । त्यही स्कूलिङको कारण पनि हुन सक्छ, एमालेले यस्तो नीति लिनुमा । कांग्रेसको पर्चाले थिलथिलो बनेको प्रशासन एमालेको सरुवा आतंकले पुरै थला पर्यो ।
प्रशासनिक सुनामी
तत्कालीन राजा ज्ञानेन्द्रले २०६१ माघ १९ गते प्रत्यक्ष शासन आफ्नो हातमा लिएपछि प्रशासनमा व्यापक फेरबदल गर्न शुरु गरेका थिए । यसको पहिलो कदममा निजामती सेवाका विशिष्ट श्रेणीका पदमा सरुवा, बढुवा र जगेडामा राख्ने काम गरेका थिए । आठ जना सचिवलाई जगेडामा राखियो भने आठजना सहसचिवलाई कायममुकायम सचिव बनाइएको थियो । जगेडामा पठाइएकामध्येको एक यो पंक्तिकार पनि भएकाले त्यस बेलाको पीडा विस्मरणमा गएको छैन । जगेडामा राख्नुको कारण के हो भन्ने जानकारी अहिलेसम्म पाउन सकेको छैन ।
एक महिना भन्दा बढी अवधि जगेडामा राख्न नमिल्ने निजामती सेवा ऐनको व्यवस्थालाई अध्यादेशमार्फत संशोधन गरी अनिश्चितकालसम्म राख्न पाइने गरियो । यसबाहेक शाही आयोग गठन गरेर मन नपरेकाहरूलाई सताउने रणनीति लिइएको थियो । यही क्रममा जगेडामा रहेका टीकादत्त निरौलालाई मेलम्ची प्रकरणमा थुनामा राखियो । जगेडामा रहेका दिनेशचन्द्र प्याकुरेललाई शाही आयोगले म्याद काट्यो । यही तनावले गर्दा उनले आत्महत्या गरे । जगेडाबाटै शशीकान्त मैनाली, विजय भट्टराई, लिलाराज शर्माले अवकाश पाए ।
शाही सरकारले स्थानीय प्रशासन ऐनमा संशोधन गरी क्षेत्रीय प्रशासक र अञ्चल प्रशासकहरूको राजनीतिक नियुक्ति गरेर तल्लो तहको प्रशासनसम्म कडा नियन्त्रण कायम गरियो । यी प्रशासकहरू मस्त साँढेजस्तै छाडा व्यवहारद्वारा कर्मचारीहरूलाई तर्साउँथे । सगरमाथाका अञ्चल प्रशासकले स्थानीय विकास अधिकारी र प्रमुख जिल्ला अधिकारीमाथि भौतिक आक्रमण नै गरेका थिए । जिल्लाका कार्यालयहरूमा सेनाका अधिकारीहरू माथिको आदेश भन्दै हाजिरी छड्के गर्दथे । दौडाहाको रूपमा चिनिने निरीक्षण टोलीहरूको दादागिरीले पुरै प्रशासन भयग्रस्त बनेको थियो ।
सारांशमा, नागरिक प्रशासन पुरै कमजोर र मनोबल गिरेको अवस्थामा पुगेको थियो । राजा सक्रिय हुनासाथ २०५९ सालमा नै निरीक्षण टोली सम्बन्धी अध्यादेश ल्याउँदा ‘पर्चा’द्वारा कर्मचारी खोस्ने प्रावधान राख्न खोजिएको थियो । तत्कालीन मुख्यसचिवको अडानले यो रोकिएको थियो । प्रत्यक्षतः शाही शासनकालभर प्रशासनिक आतंक नै छाएको थियो ।
ट्रेड यूनियन–मेरिट्माथि आक्रमण
दोश्रो जनआन्दोलनमा कर्मचारिहरूको पनि राम्रै सहभागिता रहेको थियो । यस आन्दोलनको क्रममा केही कर्मचारीहरू जेल समेत परेका थिए । जनआन्दोलनको सफलतापछि कर्मचारीहरूका संघ–संगठनहरूले त्यसको ‘बोनस’ वापत थप सुविधाहरू माग गर्न थाले । तलब बढाउनेदेखि ट्रेड–यूनियनको अधिकार पाउनुपर्ने चर्को दवाव दिन थाले । आन्दोलनको रापताप सेलाएको थिएन र सरकार जस्तोसुकै माग पनि पूरा गरिदिने उदार देखिँदै गयो ।
तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइराला हामीहरूसँगको अनौपचारिक कुराकानीमा यिनीहरूले आन्दोलनमा साथ दिएका छन्, त्यसैले माग पूरा गरिदिनुपर्छ भन्नुहुन्थ्यो । २०६४ सालमा निजामती सेवा ऐनको संशोधन गरेर ट्रेड यूनियन अधिकार कर्मचारीहरूलाई दिइयो । परिणामस्वरूप दलैपिच्छेको कर्मचारी यूनियनहरू खुल्न थाले । आफूलाई निकै उदार लोकतान्त्रिक मान्ने देशहरूले समेत अन्तर्राष्ट्रिय श्रम संगठनको अभिसन्धी ८७ को पक्ष राष्ट्र नभइरहेको सन्दर्भ नहेरी नेपालले त्यसको अनुमोदन गरिसकेको थियो । कारखानाका मजदूरले जस्तै माग राख्ने र सरकारलाई झुकाएर पूरा गराउने क्रम शुरु भयो । ट्रेड यूनियनको दवावले गर्दा सार्वजनिक प्रशासनका मान्य सिद्धान्त, मूल्य मान्यता र योग्यता प्रणालीसँग मेल नखाने व्यवस्था निजामती सेवामा हुन शुरु भयो ।
निजामती सेवा ऐनलाई मार्गदर्शक ऐन मान्दै ती व्यवस्थाहरू सार्वजनिक संस्थान, सुरक्षा निकायहरू र अन्य सरकारी सेवाका सेवा शर्तसम्बन्धी कानूनमा पनि अनुशरण गर्न थालियो । यी व्यवस्थाहरूमा सबभन्दा नमिल्दो प्रावधान स्वतः बढुवा हुने प्रावधानलाई लिन सकिन्छ । यो प्रावधानले योग्यता प्रणालीको मुटुमा नै प्रहार गरेको थियो । कर्मचारी व्यवस्थापनको मान्य सिद्धान्त नै के हो भने बढुवा भनेको जिम्मेवारीमा बढोत्तरी हो । तर स्वतः बढुवा गर्दा पद मात्र बढ्ने जिम्मेवारी साविककै हुने कहीँ नभएको व्यवस्था गरिएको थियो । यसलाई सच्याउन रिक्त पदहरूमा समायोजन गर्ने व्यवस्था गरिएको थियो । बल्ल निजामती सेवामा यो व्यवस्था हटाइए पनि सार्वजनिक संस्थान, समितिहरूमा कायमै रहेकाले लोक सेवा आयोगले यसलाई सच्याउन निकै मेहनेत गर्नुपरेको थियो ।
कर्मचारी यूनियनहरू आफ्ना सेवा सुविधा र सुरक्षामा केन्द्रित हुनुपर्नेमा उनीहरूको रुचि सरुवा बढुवा र भर्नामा भएको देखिन्छ । केही संस्थानहरूको पदपूर्ति समितिमा नै यूनियनका प्रतिनिधि राख्ने हास्यास्पद व्यवस्था समेत देखियो । यस्ता क्रियाकलापहरूले गर्दा यूनियनहरूप्रति नकारात्मक धारणा बन्न गएको छ । योग्यताका आधारमा कर्मचारी छनौट, मेरिटका आधारमा बढुवा विशुद्ध ‘मेरिट सिस्टम’ भित्रका विषय हुन् भने सरुवा पदस्थापन जस्ता कुरा व्यवस्थापनको विशेषाधिकार हुन् । यसमा संघ–संगठनको बढ्दो रुचि भनेको आफ्नो क्षेत्राधिकार उल्लंघन गर्नु हो भन्ने बुझ्नु पर्ने हो ।
सामान्य प्रशासन र अन्य सेवा समूहको प्रशासन गर्ने निकायहरूमा सरुवाको बेला बिभिन्न संघ संगठनहरूको ताण्डव नाँचको रमाइलो देखिने गर्छ । सचिवको टेवुल फोड्नेदेखि मानसिक तनावले सचिवहरू विदामा बसेको समेत देखियो । संगठनका हर्ताकर्ता र नेताहरूमा राजनीति गर्ने सोख समेत बढ्दै गएको देखिन्छ । राजनीतिक दलका महाधिवेशनहरूमा कर्मचारीहरू प्रतिनिधिको रूपमा भाग लिएको समाचार सार्वजनिक भएकै हुन् । अझ केही समयअघि एक संगठनका अध्यक्ष एक दलबाट अर्को दलमा प्रवेश गरेको समारोहको प्रशारण गरिएको थियो । यस्तो धर्म छाडा प्रवृत्तिले कर्मचारीतन्त्रको मुख्य विशेषता मानिएको राजनीतिक तटस्थता नै भत्किएको छ ।
यसलाई नियन्त्रण नगरेर हाम्रा नेताहरू अझ आफ्ना भगिनी संगठनको रूपमा यी संघ–संगठनलाई राजनीतिक रंग दिँदैछन् । यसले निरन्तरता पाइरहेमा प्रशासनमाथिको विश्वास गुम्ने निश्चित छ । निजामती सेवामा भन्दा बढी राजनीतिकरण सार्वजनिक संस्थानमा देखिएको छ । नेपाल प्रहरीमा सरुवा बढुवामा देखिएको राजनीतिकरणले संस्था नै पंगु हुंदैछ । सुरक्षा निकायहरूमा नेपाली सेनाबाहेक सबैमा राजनीतिकरण भइसकेको छ ।
दोश्रो जनआन्दोलनपछि सार्वजनिक प्रशासनलाई व्यवसायिक बनाउन र जनताप्रति उत्तरदायी बनाउन केही राम्रा प्रयास नभएको पनि होइन । सुशासन ऐन, २०६४ ले मन्त्री र सचिवहरूको कार्यक्षेत्रको स्पष्टता, जनताको आवाज मुखरित गर्ने मञ्चहरूको प्रावधान तथा कर्मचारीहरूको मूल्याङ्कनको व्ववस्था गरेको छ । सूचनाको हक सम्बन्धी ऐन, २०६४ ले सार्वजनिक निकायका काम–कारवाही पारदर्शी बनाउनुपर्ने गरेको देखिन्छ । तर, संस्थागत र कानूनी व्यवस्था आफँै कार्यान्वयन हुने होइनन् । व्यवहारका यी कानूनी प्रावधानहरू देखिने गरी कार्यान्वयन हुन नसकेको कटु सत्य हो ।
समग्र सार्वजनिक प्रशासनको सुधारका लागि नेपालको संविधानले निजामती सेवाको अतिरिक्त सुरक्षा निकाय र संगठित संस्थाहरूको पदपूर्तिको काम लोक सेवा आयोगको अधिकार क्षेत्रमा पारेर र राजनीतिक तथा शासन व्यवस्था सम्बन्धी नीतिमा सार्वजनिक प्रशासन संबन्धि नीति समावेश गरेर ज्यादै महत्वपूर्ण व्यवस्था गरेको छ । यसबाट सबै सरकारी निकायहरूमा योग्यताको आधारमा कर्मचारी छनौट हुन थालेको छ । सार्वजनिक संस्थानहरू राजनीतिक दल विशेषका भर्तीकेन्द्र हुनबाट जोगिएको छ । यी केही संवैधानिक र कानुनी व्यवस्था वाहेक सार्वजनिक प्रशासनलाई सुधार गर्ने खास काम दोश्रो जनआन्दोलनपछि पनि भएको छैन । झन् राजनीतिकरण, अनुशासनहीनता र नैतिकतामा ह्रास जस्ता कुराहरूले समग्र प्रशासनमा बेथिति बढ्दै गएको देखिन्छ ।
२००७ सालको प्रजातन्त्रको प्राप्तिदेखि लोकतान्त्रिक गणतन्त्रसम्म नेपालको राजनीतिले धेरै मोड र अक्कर पार गर्दै अकल्पनीय रूपान्तरण गरेको छ । तर, राजनीतिक प्रणालीका मूल्यहरू (रिजिम भ्याल्युज) वितरण गर्ने संयन्त्र कर्मचारीतन्त्रले भने आफूलाई तदअनुरूप रूपान्तरण गर्न सकेन । यसो हुनुमा राजनीतिक नेतृत्व नै दोषी छ । लामो समयदेखि आन्तरिकीकरण गरेको प्रशासनिक संस्कारलाई परिवर्तन गर्न तदनुरूप कर्मचारीहरूलाई अभिमुखीकरण गर्ने र प्रशासनको समयानुकुल सुधार गर्ने काम राजनीतिक नेतृत्वको हो । तर, २०१३ सालमा टंकप्रसाद आचार्यले निजामती सेवालाई संस्थागत गर्ने र प्रशासन आधुनिक बनाउने जुन सराहनीय प्रयास गरे, त्यसपछिका कुनै पनि सरकारले गरेनन् भन्नु पर्दा दुःख लाग्दछ ।
संयुक्त राज्य अमेरिकाका प्रथम राष्ट्रपति जर्ज वाशिङ्टनले भनेका थिए, ‘सरकारको सफल प्रशासनले वर्तमान र भविष्यको नागरिकको खुसीका लागि अनन्त परिणामहरू दिन्छ ।’ नेपालमा परिवर्तनका लागि योगदान गर्ने नेताहरूमा प्रशासन भनेको घरायसी नोकर जस्तै हो भन्ने भान परेको देखिन्छ । आफ्ना पिछलग्गु, दलको निकट हुँ भन्नेहरूलाई परिचालन गरेर सार्वजनिक अड्डाहरूलाई दलको कार्यालय जस्तै बनाउने गरेको देखिन्छ । टंकप्रसादको सुधारलाई राजाका निकट कर्मचारीहरूले असफल पारेका थिए । उनको अध्यक्षताको ‘स्क्रिनिङ् टेस्ट’ को नतिजा सार्वजनिक हुनासाथ उनलाई प्रधानमन्त्रीवाट हटाइयो । त्यो टेस्टमा असफल हुनेहरूलाई उल्टो प्रमोशन दिइयो ।
पञ्चायतकालको प्रशासन त दरबारप्रति बफादार संस्था थियो जसको जनताप्रति जवाफदेही होइन कि शासकको रूपमा काम गर्दथ्यो । २०४८ पछिको निर्वाचित सरकार र त्यसपछिका सबै सरकार यस संस्थामा व्यवसायिकताको विकास गरेर चुस्त, प्रतिस्पर्धात्मक र जनमुखी प्रशासन दिन सकेनन् भन्दा अत्युक्ति हँंदैन । अहिलेको प्रशासन भनेको लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको मूल्य बितरण गर्ने संस्था हो । दोश्रो जनआन्दोलनपछिका सरकारले अति शक्तिशाली प्रशासन सुधार आयोग गठन गरेर यसको रूपान्तरण गर्नुपर्नेमा यसतर्फ ध्यान दिएनन् ।
फलस्वरूप कर्मचारीतन्त्र जनताको ‘डार्लिङ्’ हुनु त परै जाओस् दल विशेषको अनुचर जस्तो भएको छ । यसभित्र झांगिएको राजनीतिकरणले गर्दा ‘सेवाग्राहीको राजनीति’ हुन थालेको छ । यो भनेको आफू निकट दलका कार्यकर्तालाई सेवा दिने र फरक दलका लागि सेवा दिन हैरानी दिने हो । यसो भयो भने कर्मचारीतन्त्रको मूल धर्म नष्ट नै नष्ट हुन्छ र यसको विकल्पको खोजी हुन्छ ।
कर्मचारीतन्त्रको विकल्प भनेको ‘प्रतिकर्मचारीतन्त्र (काउन्टर ब्यूरोक्रेसी)’ नै हो । विकसित मुलुकहरूमा गनिने जर्मनी, फ्रान्स, संयुक्त राज्य अमेरिका आदि देशमा ‘कार्यकारी नेतृत्वको विचारधारा’ ले काम गरिरहेको छ, जसमा प्रशासनका माथिल्ला पदहरूमा निर्वाचित सरकारलाई हेरफेर गर्ने अधिकार हुन्छ । अहिलेकै जस्तो भद्रगोल अवस्था रहने हो भने बरु हामी पनि त्यही ‘स्कूल अफ थट’ मा गयौं भने हुन्छ । संविधानमा चाहिँ योग्यता प्रणालीको प्रावधान राख्ने र अनि काम ‘लुट प्रणाली’ को जस्तो गर्न भने मिल्दैन ।
